关于《四平市辽河流域协同保护条例（草案》的说明

立法的必要性

2018年4月，习近平总书记对辽河流域水污染治理作出重要批示，同年11月，中共中央、国务院发布的《关于建立更加高效的区域协调发展新机制的意见》提出，“要建立健全区域协调发展法律法规体系”；党的二十大报告强调，“加强重点领域立法，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”；新修正的《立法法》增加了“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”的规定。今年，省人大常委会积极探索协同立法并要求我市发挥牵头作用，针对辽河流域水环境保护开展协同立法，推动跨行政区域水生态环境治理。

辽河流经我省辽源市、四平市、公主岭市以及相邻的内蒙古通辽市、辽宁铁岭市，具有典型的跨域性、开放性和动态性，其中，在我省地域内主要分为东辽河、西辽河和招苏台河，为辽河的支流。近年来，随着经济社会发展，辽河沿岸涉水活动日渐频繁，涉水安全、行洪安全、环境安全、水质安全等矛盾也日益突出。从辽河流域保护的突出矛盾和问题入手，开展流域保护协同立法既契合流域生态系统的连续性和联系性对流域治理的自然需求，也有助于弥合现行立法实践面对流域治理的供给不足和实践需要，有效协调各方利益，推动流域生态环境保护协同治理，促进区域协调发展。

区域一体化发展是国家区域协调发展战略的重要内容，区域协同立法是适应区域一体化发展的立法体制创新。通过辽河流域保护协同立法，统筹水资源利用、水生态保护、水环境治理，有利于克服地方立法存在的弊端，破解跨行政区域河流协作保护机制缺失的难题，推动辽河上下游、左右岸、干支流之间建立并执行协作保护机制，形成共同保护的合力，促进水资源的有效利用，保证各地区的平等发展。

立法依据与参照

    《条例》立法依据与参照包括：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》《农药管理条例》《吉林省辽河流域水污染防治条例》《吉林省河道管理条例》《娄底市资江保护条例》《泉州市人民代表

大会常务委员会关于加强闽江流域水生态环境协同保护的决定》等。

起草过程

为确保立法调研扎实有效开展，第一时间成立调研组、制定工作方案、明确工作任务清单，统筹安排、合理确定调研的时间、地点、人员、方式方法和工作要求等，围绕水污染、农业面源污染、河道治理、水生态修复、行政执法体制机制五个方面，设计了十六个问题作为调研提纲，极大提高了调研针对性和实效性。采取域外调研与域内调研相结合、实地调研与网上调研相结合，自3月中旬以来，先后赴福建省泉州市及其德化县、湖南省娄底市及其新化县、辽宁省铁岭市及其昌图县、内蒙古自治区通辽市、长春市及其公主岭市、辽源市及其东辽县、本辖区五个县（市、区）、市直有关部门、贵州省毕节市、河南省驻马店市开展广泛深入调研，共召开立法协调会、座谈会20余次，实地走访查看闽江、资江和东辽河干流、支流22条、河流国考断面 6处、畜禽粪污储存点7个、城镇污水处理厂和湿地各8个、水库10个。每到一地都虚心学习、认真倾听、详细询问、实地查看、全面记录。我们还采取走上门和请进来的方式，面对面征询有关领导、专家和基层群众代表意见、建议。通过扎实调研，比较全面系统的了解和掌握了辽河流域保护和治理现状。

调研结束后，组织人员认真仔细查找有关上位法关于流域保护与治理的规定，全面回顾总结调研情况，及时汇总、梳理调研发现的问题，深刻分析问题产生的深层次原因，并经深入思考、反复研究，本着针对问题立法、立法解决问题的原则，根据是否有相关上位法规定，充分考量立法必要性和可行性，分三类列出问题清单，即需要立法解决的问题清单，涉及9个方面问题，需要进一步贯彻落实的问题清单，涉及8个方面问题，需要上级相关部门协调解决的问题清单，涉及5个方面问题。通过查找问题，为起草工作指明了方向。

鉴于本次协同立法全局性、综合性较强，由政府某一个部门起草比较困难，主任会议委托法工委负责起草法规草案。法工委牢牢抓住提高立法质量这个关键，本着“省内条例＋省外决定”的形式，坚持实施性、补充性、探索性地方立法原则，聚焦增强立法针对性、实用性、可操作性目标，坚持“小切口”立法思路，力求不重复上位法，不照搬照抄同位法，坚持边调研、边起草，加班加点，忘我工作，在较短时间内形成了辽河流域水环境协同保护条例及决定的草案初稿，并通过各种形式广泛征求意见建议，重点征求了省松辽委、长春、辽源、铁岭、通辽以及市县两级人大代表和水利、生态环境、农业农村等重点部门的意见建议。根据征集上来的意见建议，法工委切实发挥工匠精神，精准打磨内容，反复修改完善，先后十易其稿，形成了提请审议的《条例（草案）送审稿》。

主要内容

在年初公布的立法计划中，法规题目为“四平市辽河流域水污染防治条例”，经过前期立法调研发现，针对水污染防治有关上位法规定的比较全面、具体，地方立法空间不大，经仔细研究、反复斟酌，确定法规最终题目为“四平市辽河流域协同保护条例”，由“水污染防治”转变为“协同保护”，选题更加精准、更加聚焦、更加符合实际。

考虑法规调整事项比较单一，《条例（草案）》未设章，共19条。本着针对问题立法、立法解决问题的原则，主要规定了立法目的、适用范围、立法原则、协同机制、协同措施、协同方式、保护责任、禁止情形等。

坚持合法、比例原则，根据有关上位法和省政府关于赋予乡（镇）人民政府、街道办事处县级行政权力的规定，慎重做了规定。